加快構建碳排放雙控制度體系工作方案

為貫徹落實黨中央、國務院決策部署，建立能耗雙控向碳排放雙控全面轉型新機制，加快構建碳排放總量和強度雙控（以下簡稱碳排放雙控）制度體系，積極穩(wěn)妥推進碳達峰碳中和、加快發(fā)展方式綠色轉型，制定本工作方案。

一、總體要求

以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，深入貫徹黨的二十大和二十屆二中、三中全會精神，全面貫徹習近平經(jīng)濟思想、習近平生態(tài)文明思想，完整準確全面貫徹新發(fā)展理念，加快構建新發(fā)展格局，著力推動高質量發(fā)展，將碳排放指標及相關要求納入國家規(guī)劃，建立健全地方碳考核、行業(yè)碳管控、企業(yè)碳管理、項目碳評價、產(chǎn)品碳足跡等政策制度和管理機制，并與全國碳排放權交易市場有效銜接，構建系統(tǒng)完備的碳排放雙控制度體系，為實現(xiàn)碳達峰碳中和目標提供有力保障。

到2025年，碳排放統(tǒng)計核算體系進一步完善，一批行業(yè)企業(yè)碳排放核算相關標準和產(chǎn)品碳足跡標準出臺實施，國家溫室氣體排放因子數(shù)據(jù)庫基本建成并定期更新，相關計量、統(tǒng)計、監(jiān)測能力得到提升，為“十五五”時期在全國范圍實施碳排放雙控奠定基礎。

“十五五”時期，實施以強度控制為主、總量控制為輔的碳排放雙控制度，建立碳達峰碳中和綜合評價考核制度，加強重點領域和行業(yè)碳排放核算能力，健全重點用能和碳排放單位管理制度，開展固定資產(chǎn)投資項目碳排放評價，構建符合中國國情的產(chǎn)品碳足跡管理體系和產(chǎn)品碳標識認證制度，確保如期實現(xiàn)碳達峰目標。

碳達峰后，實施以總量控制為主、強度控制為輔的碳排放雙控制度，建立碳中和目標評價考核制度，進一步強化對各地區(qū)及重點領域、行業(yè)、企業(yè)的碳排放管控要求，健全產(chǎn)品碳足跡管理體系，推行產(chǎn)品碳標識認證制度，推動碳排放總量穩(wěn)中有降。

二、完善碳排放相關規(guī)劃制度

（一）推動將碳排放指標納入規(guī)劃。將碳排放指標納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃，充分考慮經(jīng)濟發(fā)展、能源安全、群眾正常生產(chǎn)生活以及國家自主貢獻目標等因素，合理確定五年規(guī)劃期碳排放目標，并對重點任務和重大工程進行統(tǒng)籌部署。“十五五”時期，將碳排放強度降低作為國民經(jīng)濟和社會發(fā)展約束性指標，開展碳排放總量核算工作，不再將能耗強度作為約束性指標。

（二）制定碳達峰碳中和有關行動方案。圍繞國民經(jīng)濟和社會發(fā)展五年規(guī)劃綱要有關部署，研究制定碳達峰碳中和有關行動方案，細化碳排放目標控制的工作舉措、重點任務和保障措施。“十五五”時期，細化落實《2030年前碳達峰行動方案》部署，確保2030年前實現(xiàn)碳達峰。

（三）完善碳排放雙控相關法規(guī)制度。全面清理現(xiàn)行法規(guī)政策中與碳排放雙控要求不相適應的內容。加快修訂固定資產(chǎn)投資項目節(jié)能審查辦法、重點用能單位節(jié)能管理辦法等制度，納入碳排放雙控有關要求。

三、建立地方碳排放目標評價考核制度

（四）合理分解碳排放雙控指標。五年規(guī)劃初期，綜合考慮經(jīng)濟社會發(fā)展水平、區(qū)域和功能定位、產(chǎn)業(yè)和能源結構等因素，將碳排放雙控指標合理分解至各省份。各省份可進一步細化分解碳排放雙控指標，壓實地市及重點企業(yè)控排減排責任。

（五）建立碳達峰碳中和綜合評價考核制度。制定出臺碳達峰碳中和綜合評價考核辦法，明確評價考核工作程序及結果運用方式，對各省份開展評價考核。統(tǒng)籌建立評價考核指標體系，以碳排放總量和強度指標為重點，納入能源結構、能耗強度、資源利用效率、生態(tài)系統(tǒng)碳匯、重點領域綠色轉型等指標。

（六）推動省市兩級建立碳排放預算管理制度。推動各地區(qū)結合實際開展碳排放核算，指導省市兩級建立碳排放預算管理制度，按年度開展碳排放情況分析和目標預測，并加強與全國碳排放權交易市場的工作協(xié)同。2025年底前，指導各地區(qū)開展碳排放預算試編制工作。“十五五”時期，指導各地區(qū)根據(jù)碳排放強度降低目標編制碳排放預算并動態(tài)調整。“十六五”時期及以后，推動各地區(qū)建立碳排放總量控制剛性約束機制，實行五年規(guī)劃期和年度碳排放預算全流程管理。

四、探索重點行業(yè)領域碳排放預警管控機制

（七）完善重點行業(yè)領域碳排放核算機制。發(fā)揮行業(yè)主管部門及行業(yè)協(xié)會作用，以電力、鋼鐵、有色、建材、石化、化工等工業(yè)行業(yè)和城鄉(xiāng)建設、交通運輸?shù)阮I域為重點，合理劃定行業(yè)領域碳排放核算范圍，依托能源和工業(yè)統(tǒng)計、能源活動和工業(yè)生產(chǎn)過程碳排放核算、全國碳排放權交易市場等數(shù)據(jù)，開展重點行業(yè)碳排放核算。

（八）建立行業(yè)領域碳排放監(jiān)測預警機制。摸清重點行業(yè)領域碳排放底數(shù)與減排潛力，常態(tài)化開展碳排放形勢分析監(jiān)測，對碳排放增長較快的行業(yè)領域進行形勢預警，并視情采取新上項目從嚴把關、全國碳排放權交易市場從嚴管控、重點用能和碳排放單位從嚴管理等措施。條件成熟時，將重點行業(yè)領域碳排放管控要求納入碳達峰碳中和綜合評價考核指標體系。

五、完善企業(yè)節(jié)能降碳管理制度

（九）健全重點用能和碳排放單位管理制度。制修訂電力、鋼鐵、有色、建材、石化、化工等重點行業(yè)企業(yè)碳排放核算規(guī)則標準。制定出臺重點用能和碳排放單位節(jié)能降碳管理辦法，將碳排放管控要求納入現(xiàn)行重點用能單位管理制度，推動重點用能和碳排放單位落實節(jié)能降碳管理要求，加強能源和碳排放計量器具配備和檢定校準。

（十）發(fā)揮市場機制調控作用。完善全國碳排放權交易市場調控機制，逐步擴大行業(yè)覆蓋范圍，探索配額有償分配機制，提升報告與核查水平，推動履約企業(yè)減少碳排放。健全全國溫室氣體自愿減排交易市場，逐步擴大支持領域，推動更大范圍減排。加快健全完善綠證交易市場，促進綠色電力消費。

六、開展固定資產(chǎn)投資項目碳排放評價

（十一）完善固定資產(chǎn)投資項目節(jié)能審查制度。將碳排放評價有關要求納入固定資產(chǎn)投資項目節(jié)能審查，對項目用能和碳排放情況開展綜合評價，將有關審查評價意見作為固定資產(chǎn)投資項目開工建設以及竣工驗收和運營管理的重要依據(jù)。

（十二）完善建設項目環(huán)境影響評價制度。將溫室氣體排放管控納入環(huán)境影響評價，對建設項目溫室氣體排放量和排放水平進行預測和評價，在電力、鋼鐵、建材、有色、石化、化工等重點行業(yè)開展溫室氣體排放環(huán)境影響評價，強化減污降碳協(xié)同控制。制定重點行業(yè)建設項目溫室氣體排放環(huán)境影響評價技術規(guī)范，健全環(huán)境影響評價技術體系。

七、加快建立產(chǎn)品碳足跡管理體系

（十三）制定產(chǎn)品碳足跡核算規(guī)則標準。制定發(fā)布產(chǎn)品碳足跡量化要求通則等國家標準，對產(chǎn)品碳足跡核算原則、核算方法、數(shù)據(jù)質量等明確統(tǒng)一要求。按照急用先行原則，聚焦電力、燃油、鋼鐵、電解鋁、水泥、化肥、氫、石灰、玻璃、乙烯、合成氨、電石、甲醇、煤化工、動力電池、光伏、新能源汽車、電子電器等重點產(chǎn)品，組織相關行業(yè)協(xié)會、企業(yè)、科研單位等制定發(fā)布產(chǎn)品碳足跡核算行業(yè)標準或團體標準。

（十四）加強碳足跡背景數(shù)據(jù)庫建設。加快建設全國溫室氣體排放因子數(shù)據(jù)庫，建立定期更新發(fā)布機制，為地方、企業(yè)開展產(chǎn)品碳足跡核算提供基準數(shù)據(jù)。行業(yè)主管部門和有條件的地區(qū)可以根據(jù)需要建設重點行業(yè)碳足跡背景數(shù)據(jù)庫，鼓勵相關行業(yè)協(xié)會、企業(yè)、科研單位探索建設細分行業(yè)領域產(chǎn)品碳足跡背景數(shù)據(jù)庫。

（十五）建立產(chǎn)品碳標識認證制度。制定產(chǎn)品碳標識認證管理辦法，研制碳標識相關國家標準，組織有條件的城市聚焦重點產(chǎn)品開展先行先試，鼓勵企業(yè)按照市場化原則開展產(chǎn)品碳標識認證。

八、組織實施

各地區(qū)、各有關部門要深入貫徹落實黨中央、國務院決策部署，加快構建碳排放雙控制度體系，結合實際細化落實方案，按照職責分工扎實推進各項重點任務，持續(xù)夯實工作基礎。國家發(fā)展改革委要切實履行“雙碳”有關協(xié)調職責，強化調度督促和推進落實，加強前瞻性政策研究，及時優(yōu)化有關任務舉措，抓緊補齊制度短板，并會同有關部門加強宣傳解讀和教育培訓。重大事項及時請示報告。